自《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中提出對非經(jīng)營性政府投資項目加快推進“代建制”以來 ，截至2004年末的相關(guān)資料表明，全國已有十余個省市開展了“代建制”試點工作，更有一些省市及相關(guān)主管部門還陸續(xù)出臺了有關(guān)政府投資公益性項目實行“代建制”的管理辦法及相關(guān)規(guī)定。“代建制”作為我國投資體制改革的一項重要舉措，受到了人們的廣泛關(guān)注。“代建制”能否如制度設(shè)計者所愿，從源頭上扼制政府投資項目普遍存在的三超問題?本文試圖分別從理論與實踐的角度對“代建制”與項目管理制的作用機理、適用范圍及存在問題作出分析和探討。

一、制度需求與制度創(chuàng)新

制度是社會的博弈規(guī)則，即構(gòu)建人們相互作為的人為設(shè)定的約束。它既包括正式規(guī)則，如法律、規(guī)章等 ，也包括非正式規(guī)則，如習(xí)慣和道德約束等。制度的功效在于最大限度地節(jié)約社會的交易成本，當(dāng)然制度的執(zhí)行也是有成本的，因此一項新的制度如果能夠得到越多的當(dāng)事人的支持，則其成本就越小。

“代建制”，簡言之，是指政府通過招標(biāo)方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理企業(yè)，負(fù)責(zé)對公益型、非經(jīng)營性政府投資項目進行投資管理和建設(shè)實施，項目建成后交付使用單位的制度。工程項目管理模式 (PM或PMC)，是指由業(yè)主方委托專業(yè)機構(gòu)(一般為工程咨詢公司或項目管理公司)作為業(yè)主代表，也即業(yè)主職能的延伸，對工程項目進行集成化管理。還有一種稱之為工程總承包模式(EPC)，是指業(yè)主通過招標(biāo)等手段，委托一家工程(施工或設(shè)計)公司對整個工程項目實行設(shè)計—采購—建設(shè)進行總承包，通常由總承包商完成工程的主體設(shè)計或施工，但允許總承包商把局部設(shè)計或施工分包出去，甚至允許總承包商把建筑安裝施工全部分包出去，而所有的分包工作都由總承包商對業(yè)主負(fù)責(zé)，業(yè)主不與分包商直接簽訂合同。工程項目管理模式抑或工程總承包模式在發(fā)達(dá)的資本主義國家已有若干年歷史，這種制度安排究其根源是社會專業(yè)化分工使然。因此，也有人認(rèn)為“代建制”只是工程項目管理制或工程總承包制在我國社會主義市場經(jīng)濟條件下的一個翻版而已。果然如此嗎?要想解釋清楚這一問題，就得從“代建制”產(chǎn)生的背景談起。

眾所周知，現(xiàn)階段我國社會所有制結(jié)構(gòu)仍然是以公有制為主體的一種制度安排，因而在我們的社會生產(chǎn)和生活中，公共品采購、政府采購抑或國有資金采購的范圍和比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以私有制為主的資本主義國家。在公有產(chǎn)權(quán)制度安排下，產(chǎn)權(quán)邊界看似清晰，但由于作為產(chǎn)權(quán)代表個人的價值取向畢竟與國家利益不盡相同，因而必然導(dǎo)致制度的制訂和執(zhí)行成本較高，而所有者代表缺位的一個直接后果便是資源配置效率低下，以及腐敗滋生等一系列社會問題的出現(xiàn)。

以政府投資項目為例，其所涉及的合約主體包括：出資人 (包括投資計劃審批部門和資金管理部門)，項目使用單位和建設(shè)單位(包括設(shè)計、施工、監(jiān)理及其他咨詢服務(wù)機構(gòu))。在傳統(tǒng)的投資體制下，出資人的工作重心基本放在項目立項、資金審批等前期環(huán)節(jié)上，而項目的實施，則是由使用單位或是由使用單位及其相關(guān)部門組建的業(yè)主委員會(臨時機構(gòu))來完成。由于項目資金主要是由政府撥付的，概(預(yù))算越大，項目建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)就會越高，這無疑促成了使用單位盡可能爭取追加概(預(yù))算的主觀動機，對于建設(shè)單位而言，由于現(xiàn)行收費標(biāo)準(zhǔn)基本上是依項目投資規(guī)模而定的，因而投資規(guī)模越大，對建設(shè)單位就越有利，于是在追加概(預(yù))算的問題上，建設(shè)單位具有推波助瀾的動因。由于在傳統(tǒng)投資體制下，概(預(yù))算的約束對于同樣是國有背景的使用單位來說是軟性的，于是，政府投資項目幾乎百分之百超概算便成為現(xiàn)實。要想有效扼制政府投資項目普遍存在的“三超”及資源配置效率低下的弊端，就必須要解決：第一，政府投資項目的所有者缺位和概(預(yù))算軟約束的問題;第二，傳統(tǒng)體制下的由“基建辦”、“項目業(yè)主委員會”等外行管理內(nèi)行的問題。這種方式被稱為：“項目開了搭班子，工程完了散攤子。” “只有一次教訓(xùn)，沒有二次經(jīng)驗。”

對于外行管理內(nèi)行的問題，似乎引人項目管理制或工程總承包制就可以解決了。實踐證明在產(chǎn)權(quán)邊界清晰的制度條件下，這種由專業(yè)化分工自然形成的制度模式不僅能夠降低高昂費用，而且可以創(chuàng)造一定的“組織租金”。盡管在委托代理的環(huán)節(jié)中，它也會產(chǎn)生類似“租值消散”的問題，但總體評介這種制度安排應(yīng)該說還是很有效的。而在公有制條件下，情況則變得復(fù)雜起來，以政府投資項目而言，其出資人需從全國人大、國務(wù)院及所屬部門一直追溯至各級地方政府，因而委托鏈條過長，加之所有者代表缺位，這在客觀上造就了項目審批時各級政府都在管，而在項目實施時都乏人問津的局面，以至于項目出資人與使用人之間信息完全不對等，使用單位的非專業(yè)化管理，業(yè)主委員會的短期行為，加之各級政府及部門間的價值取向和利息訴求各有不同，所有這些是使政府投資項目近乎百分之百地步入“三超”、“三低”陷阱的原因所在。要想從根本上解決這一問題 ，需要從以下三個方面入手。其一，引入市場競爭機制。競爭可使公共財產(chǎn)的租金消散得到有效抑制;其二，在項目主體問嵌入新的產(chǎn)權(quán)主體并與之形成市場合約關(guān)系。按照產(chǎn)權(quán)理論，只要存在二種以上的產(chǎn)權(quán)主體，則產(chǎn)權(quán)原則上可以被界定。產(chǎn)權(quán)邊界清晰是使投資概(預(yù))算成為剛性約束的必要條件;其三，從制度上解決所有者代表缺位問題。使合約主體間形成良性的制衡機制。

一種新的制度供給或創(chuàng)新必然對應(yīng)著相應(yīng)的制度需求。我國每年高達(dá)數(shù)千億的政府投資項目近乎百分之百的存在“三超”，對于財政的壓力不言而喻。這是我國投資體制改革的動因所在。在此背景下，“代建制”應(yīng)運而生。

從制度設(shè)計者的角度來看，“代建制”的基本架構(gòu)大致如下：

(一)以招投標(biāo)制、項目管理制為手段，引人市場競爭機制，確定專業(yè)代建單位，通過高度專業(yè)化的管理力求克制資源浪費、投資效率不高的“三低”頑疾;

(二)以明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系為核心，在出資人、代建人、使用單位之間建立起市場合約關(guān)系，使合約主體間的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)形成剛性約束，進而使政府投資概(預(yù))算真正成為具有法律約束力的剛性指標(biāo);

(三)以制度為保障，賦予代建人項目法人地位，使其為出資人補位，從而抑制所有者代表缺位而引發(fā)的公共晶尋租等諸多弊病。由此不難看出，要想使“代建制”真正行之有效，其關(guān)鍵點在于：

第一，作為代建人，除具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)外，其必須是符合現(xiàn)代企業(yè)制度的獨立法人身份。有些地方政府嘗試建立純國有背景的“代建中心”，并賦予其代建職能而非代建管理，這是十分不可取的。如果在代建制度安排中不能形成二種以上產(chǎn)權(quán)主體，那顯然是“穿新鞋，走老路”的做法，其結(jié)果是重蹈傳統(tǒng)投資體制覆轍;

第二，必須以法律(正式規(guī)則)的形式賦予代建人項目法人地位。這也是“代建制”與工程項目管理制或工程總承包制的區(qū)別所在，也就是說，代建人不僅僅子局限業(yè)主代表或業(yè)主職能延伸的咨詢顧問角色。它要按照與項目出資人及使用人共同簽訂的合約來行使項目建設(shè)的法人權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)主體職責(zé)。在市場經(jīng)濟條件下，各合約主體間的法律地位是平等的，因此在一定程度上可以起到規(guī)避行政干預(yù)的作用;

第三，代建人必須通過公開、公正、公平的方式(如公開招標(biāo))產(chǎn)生，旦招標(biāo)人一定要由出資人代表(如各級發(fā)展改革委)擔(dān)任。此外，在代建合約中，出資人應(yīng)是合約主體之一，否則使用單位與代建單位之間極有可能又會形成傳統(tǒng)的甲、乙方關(guān)系。

通過上述對“代建制”性質(zhì)特征的分析，我們可以得到這樣一個結(jié)論，對“代建制”與項目管理制抑或工程總承包制相比較而言，盡管它們在表像上有許多相似的行為特征，但二者的內(nèi)涵是有著本質(zhì)的區(qū)別的，因而二者的適用范圍也有著極大的不同。在產(chǎn)權(quán)邊界相對清晰的市場經(jīng)濟條件下，工程項目管理制或工程總承包制的安排較為有效，這也是發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家通行上述制度安排的原因所在。而對于政府投資項目(特別是在公有制占主導(dǎo)地位的條件下)，上述制度安排顯然是不充分的，因為它們只是滿足了專業(yè)化分工的要求，無力解決所有者代表缺位、概(預(yù))算軟約束等深層矛盾。從這一層面講“代建制”應(yīng)是我國社會主義市場經(jīng)濟條件下政府投資體制的一項制度創(chuàng)新。它是項目法人制、項目管理制及招投標(biāo)等制度化合后的衍生物。它把計劃安排與市場合約、政府投資與企業(yè)行為有機地溶合到了一起。對于我國每年數(shù)千億政府投資項目的現(xiàn)實來說，“代建制”的意義不言而喻，其所發(fā)揮的作用，在近幾年的試點中也已得到了初步的驗證。

二、合作博弈與制度安排

傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)致力于研究如何將資源進行有效配置，而現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)則越來越趨于研究人的行為及其相互關(guān)系。如果說制度是構(gòu)建人們相互行為的人為設(shè)定的約束，那么被約束者便一定是該制度的組織者與參與者。在代建合約中，除投資人、使用人、代建人外，還涉及相關(guān)主管部門及施工、監(jiān)理、材料設(shè)備供應(yīng)商等利益相關(guān)者。各合約主體及利益相關(guān)者間合約關(guān)系實質(zhì)上是謀求各自利益最大化的一種博弈關(guān)系。按照現(xiàn)代博弈理論：人們的行為在相互作用時，當(dāng)事人有可能達(dá)成一個具有約束力的合約，即合作博弈。也有可能達(dá)不成一個具有約束力的合約，即非合作博弈。顯然制度組織者的初衷總是希望獲得合作博弈的結(jié)果，因為合作博弈才可能提高整體效率。合作博弈強調(diào)的是公正、公平、共贏和整體效率 ，由此我們可以得到這樣一個提示：“代建制”要想得到健康有序的發(fā)展，就要力求做出有利于合作博弈的制度安排。那么如何才能做出有利于合作的制度安排?結(jié)合近幾年“代建制”試點暴露出的一些問題，本文有如下建議：

(一)政府應(yīng)盡快以立法的形式確立“代建制”的法律地位。

目前“代建制”試點工作是由作為政府投資項目出資人代表身份的各級發(fā)展改革部門來推動的，但眾所周知，政府投資項目的資金撥付是由財政部門分管，而項目建設(shè)則由建設(shè)部門主管，此外一項大的工程還涉及規(guī)劃、環(huán)保、文物、園林、人防、消防、自來水、電力、燃?xì)狻⒔煌�、稅�?wù)、海關(guān)等諸多政府部門的監(jiān)管。因此僅由一個部門來推動是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。特別是在 “代建制”與現(xiàn)行傳統(tǒng)的法律環(huán)境存在大量不相適應(yīng)的制度安排背景下，盡快以國家立法的形式予以規(guī)范則成為當(dāng)務(wù)之急。如果政府各個監(jiān)管部門在“代建制”的權(quán)力再分配中得不到一種合理均衡的話，則“代建制”的推行將無疑會面臨舉步維艱的局面。

“代建制”涉及的政府投資數(shù)額巨大 ，政府有關(guān)部門不僅應(yīng)新增相應(yīng)的管理職能，而且有必要建立相應(yīng)的管理機構(gòu)。其職能不僅涉及制訂“代建制”相關(guān)的法律法規(guī)，還應(yīng)包括：代建人的管理(如資質(zhì)認(rèn)定等)、代建招投標(biāo)管理(如招標(biāo)代理機構(gòu)的比選、專家?guī)斓慕�立�?、代建合約管理等諸多內(nèi)容。

(二)制訂相應(yīng)政策，鼓勵政府投資項目的使用單位積極選擇“代建制”。

代建項目的使用人在傳統(tǒng)的投資體制下其身份是以項目業(yè)主 (或稱項目甲方)出現(xiàn)的。鑒于其在建設(shè)合約中處于強勢地位，因而自然享有一定的權(quán)力及利益。但在代建制度安排下，使用人的權(quán)力僅僅限于項目功能的提出權(quán)、項目建設(shè)過程的監(jiān)督權(quán)以及項目完工后的驗收權(quán)。這種權(quán)力、利益格局的較大調(diào)整，極易誘發(fā)使用人的抵觸情緒。因此，適當(dāng)兼顧使用人的利益對推動代建制度也是十分必要的。例如：適當(dāng)考慮使用人在配合代建項目建設(shè)過程中的管理費用，以提高使用人配合項目建設(shè)的積極性又如：在代建合約中倘若作出建設(shè)資金節(jié)約分成的制度安排，那么獎勵的對象不應(yīng)只有代建人，還應(yīng)對使用人有所獎勵。如果沒有使用人的同意和參與，代建人單方節(jié)約建設(shè)資金的愿望是很難實現(xiàn)的。

(三)營造有序的競爭環(huán)境，推動代建行業(yè)健康發(fā)展。

作為我國投資體制改革的一項行之有效的重要舉措，“代建制”理所當(dāng)然地受到了各個方面的青睞與追捧。在全國各地“代建制”試點工作正在如火如荼的開展之際，我們也應(yīng)清醒地看到，一些與“代建制”性質(zhì)與內(nèi)涵甚至完全相悖的做法也在魚目混珠地大行其道。比如：一些政府機構(gòu)以行政手段取代市場競爭方式，人為且隨意地指定代建單位，有些地方名曰推行“代建制”，將代建人的選擇權(quán)與合約的簽訂權(quán)統(tǒng)統(tǒng)交由使用人進行，從根本上背離了代建制的設(shè)計初衷;又如：將代建費的收取比例在評分標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)置成過高的權(quán)重，導(dǎo)致代建人間的惡性競爭;此外，將代建費與建設(shè)單位管理費掛鉤的做法，也極大地限制了代建行業(yè)的健康發(fā)展。試想一種無利可圖的市場合約，你又能對它的生命力期待多久呢?而過高的履約保函要求，又將那些較適合充當(dāng)代建人角色的咨詢管理類企業(yè)拒之門外。凡此種種，都直接影響到了“代建制”能否真正健康有序的發(fā)展，因此急待加以引導(dǎo)和規(guī)范，以營造一個良好的競爭環(huán)境。

結(jié)束語：“代建制”作為一項新的制度安排，其對改善政府投資的效率具有重要的意義，但在實踐中尚有許多問題亟待研究與探討。要想有效地降低推行該項制度的交易成本，辦法之一就是要使之形成合約博弈的局面。這就有賴于制度安排者既要勇于制度創(chuàng)新，又要做到統(tǒng)籌兼顧。作為業(yè)者，我們期待著“代建制”不斷走向成熟，并愿意為之添磚加瓦。