政府非稅收入是與稅收收入相對(duì)的一個(gè)概念，是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其它組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式。應(yīng)該說(shuō)這個(gè)概念的提出是我國(guó)在構(gòu)建公共財(cái)政體制過(guò)程中，在不斷強(qiáng)化預(yù)算外資金管理和深化“收支兩條線(xiàn)”管理體制改革和探索中總結(jié)出來(lái)的。由于概念的確立在時(shí)間上比較晚，在現(xiàn)實(shí)的管理中沒(méi)有形成完善的體系，所以還存在著一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：
1.管理的范圍還沒(méi)有覆蓋到政府非稅收入的全部。非稅收入的管理范圍主要集中在預(yù)算外資金上，主要加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金以及罰沒(méi)收入的管理。對(duì)于增收潛力很大的國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等還沒(méi)有作為管理的重點(diǎn)而全部納入管理范圍。
2.非稅收入數(shù)額大，增長(zhǎng)迅速，且項(xiàng)目繁多。我國(guó)非稅收入由1978年的960.09億元增長(zhǎng)到2000年的4640.15億元，增長(zhǎng)了4.83倍。非稅收入占財(cái)政性資金的比重在1985年為42%，1990年達(dá)到了50%，即使在世紀(jì)之交也接近40%的水平。在非稅收入的項(xiàng)目上，根據(jù)財(cái)政部綜合司的有關(guān)數(shù)據(jù)，2000年全國(guó)性的收費(fèi)項(xiàng)目仍有200多項(xiàng)，2002年為335項(xiàng)，地方每個(gè)省的收費(fèi)項(xiàng)目平均在100多項(xiàng)以上，其中不乏有不合理和欠規(guī)范的收費(fèi)項(xiàng)目。
3.非稅收入征管主體多元化，執(zhí)收行為欠缺規(guī)范。目前我國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置眾多，情況復(fù)雜，非稅收入利益主體龐大，征收管理十分不規(guī)范。雖然國(guó)家對(duì)非稅收入的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格的規(guī)定，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理，但是亂收、亂罰、亂支的現(xiàn)象依然存在。由于非稅收入的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)未真正歸位，非稅收入目前仍由各個(gè)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位分散征收，這種“多頭”管理的格局，肢解了非稅收入管理職能，分散了征管力量，造成管理脫節(jié)，收入流失，分配失控，監(jiān)督失靈。同時(shí)，也大大增加管理成本，容易誘發(fā)貪污腐敗。
4.法制不健全，缺乏約束機(jī)制。目前，非稅收入的管理從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個(gè)管理環(huán)節(jié)沒(méi)有一套覆蓋全國(guó)的統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，使得非稅收入無(wú)章可循或有章難循。同時(shí)，非稅收入的征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，造成各地政府的管理模式和管理辦法不一樣，非稅收入管理難以規(guī)范，對(duì)違規(guī)行為難以約束。
以上問(wèn)題存在的原因可能是多方面的，但主要是因?yàn)槲覈?guó)正處于體制的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，各個(gè)利益主體在監(jiān)督和約束機(jī)制比較薄弱的情況下釋放被長(zhǎng)期壓抑的自主性和創(chuàng)造性，盲目追求自身利益最大化造成的，這其中產(chǎn)生的諸多不規(guī)范現(xiàn)象也只有在體制和制度的不斷完善中才能逐步解決。
二、完善非稅收入管理的基本思路
按照建立公共財(cái)政體制框架的要求，完善非稅收入管理，就必須擺脫原有的體制的束縛。具體到實(shí)踐中，可進(jìn)行如下方面的改進(jìn)：
1.明確非稅收入征管主體，統(tǒng)一管理職責(zé)。非稅收入是政府及其所屬的部門(mén)在行使職能過(guò)程中收取的各項(xiàng)資金，它本身就具有財(cái)政資金的屬性，是財(cái)政資金的重要組成部分。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，非稅收入的征管主體只能是管理政府資金的財(cái)政部門(mén)。因此，在非稅收入的管理過(guò)程中要強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門(mén)的主體地位，變征管主體“多元”為“一元”。在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的非稅收入管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)非稅收入的全面管理工作，統(tǒng)一征收，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一政策。在預(yù)算外資金不斷納入預(yù)算內(nèi)的趨勢(shì)下，非稅收入理應(yīng)是預(yù)算外資金最合適的替代者。
2.清理整頓收費(fèi)基金項(xiàng)目，出臺(tái)收費(fèi)基金目錄，推動(dòng)收費(fèi)政策公示制度。對(duì)現(xiàn)有的收費(fèi)基金進(jìn)行認(rèn)真的整頓和清理，堅(jiān)決取消不合法的收費(fèi)項(xiàng)目。對(duì)于重復(fù)征收的項(xiàng)目，應(yīng)該合并的就要合并，杜絕行政機(jī)關(guān)搭車(chē)收費(fèi)或越權(quán)收費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)于還有必要保留的非稅收入項(xiàng)目，重新研究論證，由中央主管部門(mén)公布，實(shí)行非稅收入目錄管理和公示制度。對(duì)具有稅收性質(zhì)的基金收費(fèi)逐步改為稅收。例如：設(shè)立燃油稅，對(duì)用汽油、柴油等的動(dòng)力的車(chē)輛、船泊從油品價(jià)格上征收一定比例的稅，取消養(yǎng)路費(fèi)和江河航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等。公開(kāi)收費(fèi)政策審批權(quán)限，公開(kāi)收費(fèi)具體內(nèi)容和征繳程序，建立收費(fèi)政策公開(kāi)辦事機(jī)制。
3.繼續(xù)深化“收支兩條線(xiàn)”管理，擴(kuò)大非稅收入銀行代收。完善非稅收繳體制改革，“收支兩條線(xiàn)”是最重要的一個(gè)思路。首先，在賬戶(hù)管理上要清理執(zhí)收單位在銀行的一切賬戶(hù)，取消各種形式的收入過(guò)渡賬戶(hù)，對(duì)有特殊原因需要匯繳的單位可以具體問(wèn)題具體考慮，并最終實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)的管理。其次，實(shí)現(xiàn)單位開(kāi)票、銀行代收的征管模式，并逐步完善部門(mén)預(yù)算制度的改革，通過(guò)科學(xué)地編制部門(mén)預(yù)算，進(jìn)行公平、公正、公開(kāi)的分配和管理，防止非稅收入形式上的“收支兩條線(xiàn)”，實(shí)際上的“誰(shuí)征收，誰(shuí)使用”。
4.嚴(yán)格非稅收入的票據(jù)管理。票據(jù)的管理是非稅收入征收管理的源頭，也是監(jiān)督執(zhí)收單位是否認(rèn)真執(zhí)行“收支兩條線(xiàn)”規(guī)定的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強(qiáng)票據(jù)管理總的原則是要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一保管、統(tǒng)一核銷(xiāo)和統(tǒng)一監(jiān)督，力求票據(jù)與項(xiàng)目相結(jié)合、票據(jù)與收入相結(jié)合、票據(jù)與稽核相結(jié)合。首先，要對(duì)非稅收入票據(jù)的印制、核發(fā)進(jìn)行控制。其次，要通過(guò)對(duì)非稅收入票據(jù)的核銷(xiāo)，監(jiān)督收入是否按時(shí)足額地上繳財(cái)政，防止執(zhí)收單位截留財(cái)政資金。同時(shí)，大力推進(jìn)票據(jù)管理的網(wǎng)絡(luò)化，跟蹤每一張票據(jù)使用的具體情況，并針對(duì)目前票據(jù)種類(lèi)、樣式的繁多現(xiàn)象，在全國(guó)范圍內(nèi)逐步減少票據(jù)種類(lèi)，統(tǒng)一式樣。
5.加快非稅收入管理信息化建設(shè)。以“金財(cái)工程”收入管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，結(jié)合非稅收入管理的內(nèi)容，設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)非稅收入管理軟件，以科技為依托，實(shí)現(xiàn)非稅收入從票據(jù)領(lǐng)購(gòu)到自動(dòng)核銷(xiāo)、單位開(kāi)票到自動(dòng)入賬、銀行代收到傳遞信息、財(cái)政處理信息到分類(lèi)管理等環(huán)節(jié)的一系列工作的微機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理。實(shí)現(xiàn)財(cái)政與銀行、執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位、財(cái)政部門(mén)上下級(jí)之間的微機(jī)聯(lián)網(wǎng)，全面監(jiān)控非稅收入的收繳情況，提高工作效率和管理質(zhì)量。
6.加快非稅收入管理法制建設(shè)，強(qiáng)化非稅收入監(jiān)督檢查機(jī)制。針對(duì)目前非稅收入管理無(wú)法可依的情況，有必要從法律建設(shè)入手，健全法律體系，抓緊出臺(tái)《政府非稅收入管理法》，在制度上規(guī)范和約束非稅收入項(xiàng)目的審批、標(biāo)準(zhǔn)制定、征收管理、資金分配等工作。另外，還要強(qiáng)化非稅收入的監(jiān)督檢查，形成法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、職能部門(mén)監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體系，在監(jiān)督方式上，要突擊檢查和日常監(jiān)督，事后檢查和事前、事中監(jiān)督，個(gè)案解剖和重點(diǎn)稽查，局部檢查和整體監(jiān)控等方式有機(jī)結(jié)合。真正做到發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不放過(guò)，一切行動(dòng)都要做到有法可依，有章可循。
三、相關(guān)的配套措施
1.深化分稅制財(cái)政體制改革。應(yīng)該說(shuō)1994年實(shí)行的分稅制改革本身不是很徹底，體制也不很完善，中央與地方的事權(quán)并沒(méi)有完全劃分明確。而非稅收入改革作為財(cái)政體制改革的一部分，它的改革也只有在完善分稅制的改革的基礎(chǔ)上才能更好地進(jìn)行下去。所以，當(dāng)前需要的是進(jìn)一步明確中央和地方政府的事權(quán)，并根據(jù)事權(quán)來(lái)劃分相應(yīng)的財(cái)權(quán)。思路是根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來(lái)界定支出范圍，全國(guó)性的公共產(chǎn)品和服務(wù)由中央來(lái)提供;區(qū)域性的由地方來(lái)提供;跨地區(qū)的以地方提供為主，中央提供為輔。同時(shí)，適當(dāng)下放給地方一定的立法、立項(xiàng)權(quán)利，使地方能結(jié)合自己的特點(diǎn)制定相應(yīng)的政策，充分調(diào)動(dòng)地方執(zhí)行非稅收入的積極性。
2.轉(zhuǎn)變政府職能。根據(jù)公共財(cái)政理論，政府的主要職能是向社會(huì)提供公共產(chǎn)品，而不應(yīng)該參與到競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中來(lái)。而我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響太深，政府承擔(dān)的職能太多，管的太廣，戰(zhàn)線(xiàn)拉的太長(zhǎng)，直接的結(jié)果就是財(cái)政支出規(guī)模龐大，而收入增長(zhǎng)又難以滿(mǎn)足支出的需要，這就為非稅收入的存在提供適宜生存的土壤，也是我國(guó)“三亂”屢禁不止的重要原因。所以，適時(shí)地轉(zhuǎn)變政府職能，把投資從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出來(lái)，重點(diǎn)保證公共支出的需要，才能根本上解決財(cái)力不足的現(xiàn)狀，根治“三亂”問(wèn)題。
3.加快機(jī)構(gòu)改革步伐。造成目前非稅收入項(xiàng)目繁多的另一個(gè)原因就是機(jī)構(gòu)的設(shè)置太多，近些年來(lái)，很多機(jī)構(gòu)的成立都伴隨著一批收費(fèi)項(xiàng)目的出臺(tái)，形成“增機(jī)構(gòu)———收費(fèi)———養(yǎng)人———再增機(jī)構(gòu)”的惡性循環(huán)。因此，政府機(jī)構(gòu)改革必須與規(guī)范非稅收入同步進(jìn)行，對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，精簡(jiǎn)并妥善安排富余人員，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)人員數(shù)量，將支出規(guī)模降到合理的水平上，提高支出的效益和管理的效率。
